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謀劃新時代礦產資源勘查開發監管制度建設
瀏覽:次:    發布時間:2018/1/8 16:07:35    關閉

 習近平總書記在黨的十九大報告中提出,中華民族面臨的一個全新的階段、前所未有的發展現狀,從實際出發作出了中國特色社會主義進入新時代的重大戰略判斷,這是我國發展新的歷史方位,是一個重大理論創新和實踐創新。“新時代”概念甫一面世,便引起了國內社會各界的廣泛共鳴和國際社會的高度關注,從戰略高度認識國土資源管理新時代的職責定位,是做好新時代工作的最高遵循,也是今后開創國土資源管理新事業的基本出發點和重要前提,對于國土資源管理工作同樣具有巨大的指導意義,包括戰略任務、發展坐標、著力點和具體舉措都應和“新時代”的判斷直接相關,新時代新理念新目標新藍圖對礦產資源勘查開發監管提出更高要求。

 新時代的前行,新發展周期需要新的制度供給,強化監管制度建設已成為當下我國經濟社會管理中的一個“主題詞”。礦產資源勘查開發監督管理制度是礦產資源法律法規體系的核心制度之一,也是國家治理體系中的重要內容。新時代的礦產資源勘查開發監管制度必須圍繞這個重大判斷,各項監管制度頂層設計、行動理念、路徑安排等都應體現“新時代”使命特點。但從目前實踐看,礦產資源勘查開發監管在制度框架、市場規則、責任主體、基層力量等方面仍面臨著諸多新問題,有待健全完善監管制度、公眾參與、運行機制、監管方式,適應、把握、引領礦產資源勘查開發監管的新時代。面對新時代發展形勢,國土資源系統應把握新時代使命與責任,積極適應新時代發展坐標,以改革為主線,創造新改革路徑,突出全面深化改革新舉措。在礦政管理中,進一步健全和完善礦產資源勘查開發的監管體制,把礦產資源勘查開發監管工作作為推進改革的重要抓手,創新監管方式,跟上時代節奏,提升服務質量,這對于促進礦業的可持續有序發展具有十分重要的意義。

 一、新時代礦產資源勘查開發監督管理制度建設中存在的問題

 1.礦產資源勘查開發監管制度框架已較完備,仍存漏洞與缺憾

 礦產資源勘查開發監管是礦產資源管理的重要組成部分,這是國家法律賦予礦政主管部門的重要職能和責任,維護有序的礦產資源勘查開發秩序離不開有效的監管。當前礦產資源勘查開發監管制度及配套法規的“四梁八柱”已經形成,國家和部委先后出臺了多部行政性法律法規、多項部門規章和政策性規定以及各省(區、市)根據當地礦情實施的監管 配套制度。但因多種原因仍存一些監管的漏洞和缺憾,如礦產資源勘查開發監管制度休眠現象較為嚴重、礦產資源勘查開發監管公開的成效不高、礦產資源勘查開發監管制度太軟、礦產資源勘查開發監管配套制度和標準不夠完善、監管者的消極和自限行為等,還從不同程度上暴露出礦產資源勘查開發監管制度設計缺陷。因此,總體而言,我國當前礦產資源勘查開發監管的行政法規和專業性技術性規定為補充的全方位、多層次的監管體系已基本完備,有章可循,但真正難點不在于技術性的規定,而需改進的是在新時代條件下的擇優篩選問題,選擇那些最好的監管方式,使建立監管制度的目的得以充分體現,這也是實現有效監管的必要條件。礦產資源勘查開發制度本身并無錯,而礦業經濟發展當中顯化出來的監管漏洞和缺憾才是監管愿景難以實現的癥結根本所在,因此,對我國礦產資源勘查開發監管進行深層次的改革是建立監管權威的必由之路。

 2.礦產資源勘查開發的市場規則已具雛形,仍待完備

 我國仍處在市場經濟體系不完善階段,從實踐層面觀察,政府主導的經濟發展模式尚未根本改變,各級政府在涉及市場監管方面的政策性文件最多,調整最為頻繁。其中成熟度高、易于提煉上升為法律法規的內容,也不很多,且存在爭議。同時,礦業權交易行為在原有法律體系中的設計,也存在與新時代的新常態形勢下礦業經濟發展不適應問題。一些地方、單位政治生態惡化,更多的是集礦產資源所有者、社會管理者、行政監管者三重身份于一體,缺乏必要制衡監督之緣故。我們的礦業監管和制度體系中,社會公眾參與監管不到位,這也恰恰是需要花大氣力研究補充的內容。無論是“全民所有”的資源監管,還是所有制制度的代表資格;無論礦產地或潛在礦產地的區域及社區管理,還是礦區綜合管理及其綜合整治的實施;無論礦業權取得前后,還是勘查開發過程前后;無論礦山生產階段,還是閉坑階段,都需要公眾有效的參與,不能讓不規范行為成為市場主流。

 3.礦產資源勘查開發注重生態責任,仍需要加大執法力度

 目前,礦業經濟仍在低迷中徘徊,企業資金鏈條緊張和礦山效益滑落等趨勢未改,對礦山環境恢復治理保證金的建立及資金來源等產生了一定的影響。礦山企業作為礦山環境破壞、污染的制造者,企業的發展時常“只拉車,不看路”,忽視礦山企業理所當然應承擔企業責任和社會責任,礦山作業開始直至閉坑后的生態整治工作,未按礦山開發利用實施方案增加投入,加上在資源開發企業“背棄”治理中的綠色契約,不尊重與當地政府、礦產地民眾的契約,相關法律制度又對綠色契約保護不力,缺乏應有的跟進規制定力,致使維護生態保護正能量責任缺失,三令五申強調監管依然沒有擋住破壞生態的腳步。公共治理作為現代政府社會管理體系中的一項重要職能。在社會治理中過多關注行政指令等常規性工作,對一些違法違規行為還存在監管失之于寬、失之于軟的現象,理應由礦山企業承付的環境責任卻親自抓治理,讓企業“搭車”,有些地方政府在礦山環境“新賬”和“舊賬”治理中甚至嬗變為與企業同等的主體角色定位,政府和礦山企業的市場主體地位模糊,厘清礦產資源勘查開發領域生態責任邊界,對破解走好生態監管這步棋至關重要。

 4.礦產資源勘查開發監管體制基本捋順,監管職責尚待進一步落實

 長期以來我國的礦產資源勘查開發監管是多方位進行的,勘查開發中的生態、安全等方面多家管,多頭監管現象還普遍存在,各機構之間的職能重疊交錯,有關措施缺乏相互照應,存在著遺漏和抵觸現象,基本仍是“各投其資、各負其責、各司其職、各計其功”的局面。有些部門積極進位,主動爭取“話語權”,按部門意志解釋法律,提出各自的監管政策與主張,這就可能造成“多頭管理”之實,各部門之間的監管職責缺乏有效的協同創新機制,這也是制約當前監管的統一性和高效性的原因所在。礦產資源勘查開發過程中各部門按各自要求實施監管職責,缺乏有效銜接,存在責權利不統一,監管分割,監管“盲區”“真空”現象嚴重,致使監管效能打折扣,難以實現礦產資源勘查開發監管1+1﹥2的效果。

 5.基層監管隊伍與力量不斷壯大,尚需增強相應配備

 目前,基層管理普遍問題是任務繁重,但隊伍相對薄弱,人員編制明顯不足,無法靠基層現有力量完成上述法規規定的礦產資源勘查開發監管任務。加上監督法規依據難以適應礦產資源勘查開發中遇到的新情況、新問題,1996年修改的《礦產資源法》及其配套法規已實施近20多年,各種情況已發生了很大的變化,許多內容也已不適應新時代條件下的新形勢的要求;許多相關部門規章、地方法規也面臨同樣問題,也造成了違法違規勘查開發行為或接到違法違規行為舉報后查處障礙。

 二、新時代礦產資源勘查開發監管制度建設的建議

 1.健全完善法規,提升礦產資源勘查開發監管水平

 礦產資源勘查開發監管作為盡職盡責保護、節約集約利用礦產資源的重要抓手,是一項環環相扣的管理體系,需要適應新形勢,進一步深化認識,規范監管途徑,建立健全監督制度,探尋新的制度增長紅利。一是法律法規是礦產資源勘查開發的“緊箍咒”,也是實施有效監管的“護身符”,盡快修訂相關礦產資源勘查開發監督管理法律法規,不斷完善監管法規體系,把“把脈會診”作為常態,及時跟進解決監管制度中詬病斷根的“良方”,強基固本,對原有法規體系中已經不再起作用,或不能適應時代發展的法規進行必要之修改,為監管找到制度這個“錨”,以推動問題解決和責任落實落細。二是在監管法規的制定和修改過程中,立足行業,深入調查研究,理順監管工作關系,重構制度框架和監管框架,把握制度利好可帶來的“監管邊際”,因此,為適應新時代新周期礦業發展的要求,應未雨綢繆,盡快修改完善《礦產資源法》,減少理想化、形式化和碎片化色彩的規章制度,為監管選準、選好“治道”,建立長效的執法監管內生動力機制,秉承用制度保駕推進監管工作法制化、制度化、規范化,做好修法與相關法規的銜接,進一步樹立監管權威也至為關鍵。

 2.完善監管體系,構建有效的礦產資源勘查開發監管“公眾參與”機制

 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“全面推進政務公開。要堅持以公開為常態、不公開為例外原則,推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”在長期以來政府“唱獨角戲”的條件下,還難以全面解決監管中的諸多矛盾與問題,需調動社會公眾這支力量,形成全社會公共監督、公共治理的監管體系。礦產資源勘查開采有關信息公示這是國際慣例,是公眾參與民主監督的基本路徑。建議在不妨礙國家經濟安全和不侵害礦業權人合法權益的前提下,建立健全信息公示制度,讓監管事項以公開化、透明化促進監管,有效地維護社會大眾對礦產資源勘查開發的知情權、參與權、監督權。歷史教訓和現實經驗證明,實行行政信息公開,健全完善的“公眾參與”運行機制,依靠包括礦政管理相對人及利害關系人在內的人民群眾維權監督,在治理體系創新中切實推進公眾參與,不失為礦政管理系統最有效的“防腐劑”;也是改善和強化行政監管的利器。

 3.加強制度建設,完善礦產資源勘查開發的生態監管

 現在生態平衡已經成為國家、民族乃至全人類的核心利益,生態文明的建設也已經成為我們國家的基本國策。“觀俗在野”,良好的生態環境是中國特色社會主義新時代人民日益增長的美好生活需要的重要一部分,這對未來我國礦業發展理念提出了更高的要求。礦區涉及的環境和恢復問題,依照“先責任后權利”、“先保護后開發”的原則,明確采礦權人在環境保護與治理中責無旁貸的主體責任與義務,礦山生態環境恢復治理“只有進行時,沒有完成時”,給礦山企業真正戴上生態“緊箍咒”,把“誰開發,誰負責,誰破壞,誰治理”責任注入企業血脈,設定底線思維,強化對礦山企業主體的“行為追責”和“后果追責”加碼升級礦產資源勘查開發的生態監管。政府在礦山環境恢復治理中既要強化監督,清責也要減責,去政府投入杠桿化,讓礦山企業承擔起理應負擔的治理責任,處理好政府與市場關系。同時,以監管制度改革補齊生態短板,在礦法及其相關法規中,明確監管規范標準、權限范圍以及與相關具體的環境門類法規的相呼應,促進行政監管的社會性與生態系統的自然性深度契合,以適應新時代生態建設的新形勢。

 4.改革運行機制,形成礦產資源勘查開發全程監管合力

 界定監管主體之間的權責關系,解決權責不清、職能交叉的問題,加快部門內外監管的銜接建設,既要畫好“同心圓”,也要共奏“交響樂”,這是礦業能夠健康發展的重要保障。梳理整個監管的權責清單和脈絡,解決供給側的有效制度供給問題,優化制度結構,調整利益格局,打破已有固化的藩籬,真正實現監管橫到邊、縱到底、全覆蓋的無縫銜接。建議在《礦產資源法》修改中補充完善法律監管職能定位,理順涉及多部門監管職責的合理劃分事權。按照國家自然資源資產管理體制改革總體要求,捋順關系,超越行業、慣性思維理念,重新定位監管職責,完善監管體制機制,固本清源,以改革的心態來加強和實施監管協調,盡快解決好部門間點和面權力配置問題,積極構建以責任歸位促責任、措施、監管到位的監管新格局。

 5.完善監管方式,提升礦產資源勘查開發監管效率

 一是全面調查省、市、縣礦政管理隊伍建設情況,會商有關主管部門和地方政府解決基層礦政管理行政編制和經費等問題,以保證基層礦政管理隊伍的穩定和行政主體合法性,礦政管理干部職數和素質與管理任務相適應。二是完善督察員制度,加強礦產資源開發經常性的監督管理,健全行業監管體系,主管與監管分離,設立專業化監管機構,可探索購買第三方服務為主體的監管機制,提高監管效能。三是加強信息化建設,通過聯網系統對礦產資源勘查開發的關鍵環節進行動態監管,依靠監管科技(Regulatory Technology),架構礦產資源勘查開發“一張圖”綜合監管平臺,探索“互聯網+監管”新模式,實現網上監管,并建立健全“黑名單”激勵懲戒體系和社會監督監管體系。

 三、結語

 古人云:“制之有衡,行之有度。”良好有效的管理必須基于完善的制度標準和運行機制。礦產資源勘查開發監理督管制度,作為集中體現法律行為底線約束原則的規范載體,面對新時代礦產資源勘查開發中日益顯化的新變化、新情況、新問題,查找分析系列相關法律、法規、規定和原有監管制度薄弱環節,排查監管不到位的漏洞和缺位,盡快彌補新時代形勢下的監管制度短板,切實完善監管制度,不斷改進監管方式,全方位壓實壓緊制度“籠子”,讓監管更有力,進一步提升監管效能和權威性。





(信息來源:中國礦業網,中林設計整理,轉載注明出處)

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